2023年6月28日-29日，第八屆全球海上風(fēng)電大會在河北省唐山市舉行。此次大會得到了唐山市人民政府的大力支持，由遠(yuǎn)景能源與《風(fēng)能》雜志共同承辦，中國華能集團(tuán)、中國大唐集團(tuán)、國家能源集團(tuán)、國家電力投資集團(tuán)、中國廣核集團(tuán)、中國長江三峽集團(tuán)、中國節(jié)能環(huán)保集團(tuán)、華電新能、華潤電力、廣東省能源集團(tuán)、申能集團(tuán)戰(zhàn)略合作；金風(fēng)科技、明陽智能、電氣風(fēng)電、東方風(fēng)電、中國海裝、大金重工、陽光電源協(xié)辦。1200位來自國內(nèi)外政府部門、電網(wǎng)公司、海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)、金融保險服務(wù)商以及研究咨詢機(jī)構(gòu)的高層領(lǐng)導(dǎo)和資深專家參加了此次會議。

海域海島環(huán)境科技研究院董事長徐偉在題為“中國海域開發(fā)的特點、風(fēng)電用海政策及其沿革”的主題演講中，深入分析了中國海域開發(fā)利用的特點，以及風(fēng)電用海政策的演變，并針對風(fēng)電用海提出了六點建議：走向更遠(yuǎn)更深，實現(xiàn)融合發(fā)展，做到集中布局、集約利用，重視環(huán)境評估及跟蹤監(jiān)測，做好納規(guī)前選址專題研究，及時開展風(fēng)電用海補充論證。

海域海島環(huán)境科技研究院董事長 徐偉

以下為徐偉演講的主要內(nèi)容：

我的演講分為三個部分：第一部分是介紹我國海洋空間資源及開發(fā)特點，這是相關(guān)政策制定的大背景。第二部分是闡述我國風(fēng)電用海政策及其沿革，主要講我國風(fēng)電用海政策發(fā)生過哪些變化。第三部分是關(guān)于風(fēng)電用海的主要建議。

一、我國海洋空間資源及開發(fā)特點

我國毗鄰的自然海域包括渤海、黃海、東海、南海和臺灣以東海域，根據(jù)聯(lián)合國海洋法公約，我國主張管轄海域面積約300萬平方公里，內(nèi)水和領(lǐng)海面積約38萬平方公里。風(fēng)電向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)延伸，海洋空間資源將成倍增加。未來，一旦在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行開發(fā)，海上風(fēng)電將大有可為。

我國海洋灘涂面積約為2.16萬平方公里。其中，海岸帶灘涂為2.00萬平方公里，海島灘涂為0.164萬平方公里。

普查結(jié)果顯示，我國共有海島11000多個，海島總面積約占我國陸地總面積的0.8%，無居民海島約占全部海島數(shù)量的96%，浙江、福建、廣東的海島數(shù)量位居前三位，呈現(xiàn)南方多、北方少，近岸多、遠(yuǎn)岸少的特點。

我們開發(fā)海上風(fēng)電時會遇到很多困難，尤其在北方做海上風(fēng)電規(guī)劃時，選址難度很大。我國有約400萬公頃海域被確權(quán)使用，近岸海域幾乎被密密麻麻占用了。我國是世界上海洋開發(fā)強度最高的國家，用海擁擠，全國10%以上的海域已被確權(quán)。而且海洋開發(fā)空間分布不平衡，近岸海域大部分區(qū)域被占用，北方使用的比南方多。

我國海上港口在世界上占非常重要的地位。在全球港口前二十強中，中國占據(jù)15個。天津、唐山、黃驊都是全球排名前二十的港口，運輸非常繁忙。運輸離不開航道、錨地等，對海上風(fēng)電開發(fā)產(chǎn)生很大影響。

此外，還有捕撈和養(yǎng)殖，我國養(yǎng)殖占全球的56.7%，捕撈占全球的約15%。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我國海洋開發(fā)程度很高，海上風(fēng)電新增項目很難選址。

二、我國風(fēng)電用海政策及其沿革

我國是海洋開發(fā)強度特別大的國家，尤其近海，在此背景下了產(chǎn)生控制開發(fā)和嚴(yán)格管理的政策。我國有不少與風(fēng)電用海相關(guān)的政策，主要是《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《港口法》等。國家能源局、自然資源部等也出臺過一些專門的風(fēng)電用海政策，從2010年的《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》，到《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范項目用海監(jiān)管工作的函》，對海上風(fēng)電開發(fā)進(jìn)行了嚴(yán)格的管理，并且鼓勵深遠(yuǎn)海開發(fā)。此外，還有相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，需要在風(fēng)電開發(fā)過程中予以執(zhí)行。

目前，我國風(fēng)電用海申請主要涉及三項許可：海域使用申請、海洋環(huán)境影響評價核準(zhǔn)、電纜管道許可（路由勘察許可、路由鋪設(shè)施工許可）。在海域使用申請方面，對于不改變海域自然屬性700公頃以上的項目用海，需要報國務(wù)院審批。700公頃以下的項目用海，不需要報國務(wù)院審批，但它的海底管道需要由自然資源部各海區(qū)局審批。如果管道長度超過2公里，就需要在相應(yīng)的海區(qū)局申請路由勘察許可等。

關(guān)于海域使用論證，2023年7月1日開始實施的《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》國家標(biāo)準(zhǔn)，會對海上風(fēng)電開發(fā)產(chǎn)生很大的影響，其中增加了海洋環(huán)境調(diào)查的內(nèi)容。新導(dǎo)則對電磁噪聲的影響提出了新的要求，打算申報的海上風(fēng)電企業(yè)必須關(guān)注這個問題。同時新導(dǎo)則對季節(jié)性的要求降低了，可以在夏季進(jìn)行調(diào)查，只是調(diào)查的內(nèi)容不一樣，這同樣是一個很重要的方面。

海上風(fēng)電的海底電纜、海上風(fēng)電機(jī)組、海上升壓站、陸上集控中心和陸上地埋電纜，涉及了不同的用海類型及用海方式。根據(jù)海上風(fēng)電項目所在海域的等別、用海方式、用海年限，確定海域使用金的征收數(shù)額。我國海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)劃分為6個等級，以縣、區(qū)為單元，同一等級下結(jié)合各類用海方式征收不同的海域使用金。比如，三等海域的透水構(gòu)筑物為3.23萬元/公頃·年，各個等級海域的海底電纜管道的用海價格均為7000元/公頃·年。

前面提到過海上風(fēng)電用海的審批權(quán)限，用海面積700公頃以下的項目用海由省及以下地方政府部門進(jìn)行審批，超過700公頃的項目用海報國務(wù)院審批，國管海域由國務(wù)院審批，海底電纜管道鋪設(shè)路由調(diào)查勘測、鋪設(shè)施工由自然資源部及海區(qū)局審批。最近，為了簡化審批流程，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》，提出優(yōu)化海底電纜管道路由調(diào)查勘測、鋪設(shè)施工和項目用海審查程序。報國務(wù)院審批的海底電纜管道項目，海底電纜管道鋪設(shè)施工申請可與項目用海申請一并提交審查；路由調(diào)查勘測報告與海域使用論證報告可合并編制，路由調(diào)查勘測申請審批程序仍按原規(guī)定執(zhí)行。國際通信海纜項目取得路由調(diào)查勘測批復(fù)文件，即視同取得用海預(yù)審意見。

從2010年到2020年，隨著海上風(fēng)電的發(fā)展，相關(guān)的管理政策發(fā)生過很多變化。從最初通過國家海洋局、國家能源局的文件規(guī)范海上風(fēng)電開發(fā)，提出“雙十”原則，到2016年提出在線環(huán)境監(jiān)測、后評估等，對海上風(fēng)電項目的開發(fā)規(guī)范逐漸嚴(yán)格。隨著后來海上風(fēng)電項目建設(shè)越來越多，出現(xiàn)的問題隨之增多，包括與軍事、養(yǎng)殖、通航、海事、探礦權(quán)、采礦權(quán)的矛盾。相應(yīng)地，從國家到地方專門針對這些問題出臺過很多政策，里面有幾點需要大家關(guān)注：

一是海上風(fēng)電監(jiān)管。其中的重要一點是海上風(fēng)電項目海域使用后評估，這是風(fēng)電企業(yè)按照海上風(fēng)電管理政策必須要做的工作，江蘇有海上風(fēng)電項目海域使用后評估報告編制參考大綱，這是自然資源部要求的一項重要任務(wù)，但很多企業(yè)并沒有開展過。同時，2022年4月自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范項目用海監(jiān)管工作的函》，要求風(fēng)電場用海的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，在海域使用論證信用平臺上提交。很多企業(yè)沒有做這項工作，希望各家企業(yè)能夠認(rèn)識到文件的重要性，按照要求在網(wǎng)站上提交生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資料。此外，《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步加強海上風(fēng)電項目安全風(fēng)險防控相關(guān)工作的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于做好海上風(fēng)電用海有關(guān)問題處置工作的通知》，都值得我們關(guān)注。

二是深遠(yuǎn)海風(fēng)電開發(fā)。近幾年，從國家到地方出臺過一系列政策，對深遠(yuǎn)海風(fēng)電開發(fā)持鼓勵態(tài)度。深遠(yuǎn)海風(fēng)電項目的開發(fā)規(guī)避了近海風(fēng)電項目開發(fā)遇到的矛盾，對環(huán)境影響較小，應(yīng)該獲得大力支持。

三是立體確權(quán)。2017年，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》，提出研究建立海域使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓制度，明確分割條件，規(guī)范分割流程。《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2019〕25號）、《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（國辦發(fā)〔2021〕51號）提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”。自然資源部《關(guān)于推進(jìn)海域立體設(shè)權(quán)工作的通知（征求意見稿）》提出，堅持分類管理、適度兼容。分類實施海域立體設(shè)權(quán)，優(yōu)先保障海域基本功能，合理確定兼容用海類型，確保各類用海活動影響和風(fēng)險可控，著力提升海域資源精細(xì)化管理水平。同時，各省也陸續(xù)出臺了關(guān)于立體確權(quán)的政策，主要是針對光伏用海，但風(fēng)電用海也適用。此外，《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號）、《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號），提出進(jìn)一步簡化落地項目海域使用論證要求，優(yōu)化海底電纜管道路由調(diào)查勘測、鋪設(shè)施工和項目用海審查程序等，對保障風(fēng)電用海將起到非常積極的作用。

三、風(fēng)電用海的主要建議

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風(fēng)電用海有其自身特征，包括：（1）用海立體化和網(wǎng)絡(luò)化。（2）占海面積大，確權(quán)面積小。按照管理要求，10萬千瓦占用16平方公里的控制指標(biāo)計算，一般一座30萬千瓦的風(fēng)電場要占用面積50平方公里，確權(quán)面積只有3到5平方公里。在這種情況下，很多資源管理部門或海洋管理人員會認(rèn)為它是一種資源浪費，因此，要推動海域的立體開發(fā)。（3）具有明顯排他性。為了防止船只碰撞風(fēng)電機(jī)組或影響海底電纜，風(fēng)電場內(nèi)的大多數(shù)海域?qū)o法繼續(xù)開展捕撈、航運、軍事訓(xùn)練等其他活動，具有明顯的排他性。海上風(fēng)電項目的排他程度與其管理方式直接相關(guān)。

在這里，針對風(fēng)電用海提幾個建議：

第一，走向更遠(yuǎn)更深。未來新建海上風(fēng)電項目鼓勵在深遠(yuǎn)海海域選址，大型央企有必要在深遠(yuǎn)海風(fēng)電開發(fā)上下功夫。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)具有巨大的開發(fā)潛力，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的審批一旦放開，空間資源將急劇擴(kuò)大。

我們看到，各省都在努力推動深遠(yuǎn)海風(fēng)電開發(fā)。比如，《廣東省2023年海上風(fēng)電項目競爭配置工作方案》明確國管海域預(yù)選項目15個，裝機(jī)容量為1600萬千瓦，再從中遴選出800萬千瓦作為開展前期工作的示范項目。

第二，實現(xiàn)融合發(fā)展。很多人認(rèn)為，海上風(fēng)電項目用海存在資源浪費的問題。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)鼓勵實施新能源項目與其他開發(fā)利用活動分層立體開發(fā)，最大限度發(fā)揮海域資源效益。未來，可以探索在防波堤上，利用已經(jīng)確權(quán)、已建設(shè)的海域，開發(fā)一些風(fēng)電項目。此外，風(fēng)電還可以與光伏、海洋牧場、休閑漁業(yè)、海洋觀光、海上城市等進(jìn)行融合開發(fā)，發(fā)展“海洋風(fēng)電+海洋牧場”“海洋風(fēng)電+油氣開發(fā)”“海洋風(fēng)電+制氫”等。

第三，做到集中布局、集約利用。鼓勵建設(shè)海洋能源大基地、海上能源島，將輸電電纜通道與登陸點進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，使用單機(jī)容量更大的風(fēng)電機(jī)組減少風(fēng)電場占海面積，以此來減少開發(fā)的成本。

第四，重視環(huán)境評估及跟蹤監(jiān)測，這個非常重要。應(yīng)當(dāng)開展海上風(fēng)電項目后評估；量化海上風(fēng)電場的環(huán)境影響，用數(shù)據(jù)打消公眾對于新能源項目環(huán)境影響的疑慮；促進(jìn)利益相關(guān)方、管理部門支持海洋新能源后期的建設(shè)。在中國海域使用論證網(wǎng)上，需要風(fēng)電企業(yè)、化工企業(yè)、石油開采企業(yè)等填報生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，希望相關(guān)企業(yè)重視起來。

第五，做好納規(guī)前選址專題研究。在選擇開發(fā)風(fēng)電場之前，應(yīng)該綜合考慮資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、環(huán)境本底狀況和海洋、環(huán)保、海事、交通、漁業(yè)等管理要求，預(yù)判行業(yè)監(jiān)管對選址的意見，做好通航安全影響評價專題、用海選址專題報告、鳥類生態(tài)環(huán)境影響專題等，避免后期產(chǎn)生很多問題和矛盾，導(dǎo)致項目難以推進(jìn)。

第六，及時開展風(fēng)電用海補充論證。在海上風(fēng)電項目建設(shè)中，批建不一致的問題普遍存在。涉及項目用海位置、范圍發(fā)生變化的，必須辦理項目用海變更手續(xù)。對于這方面，風(fēng)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視，不少企業(yè)因此受到過處罰。2016年，原國家海洋局印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海上風(fēng)電用海管理的意見》（國海規(guī)范〔2016〕6號），針對海上風(fēng)電項目批建不一致的實際問題，明確要求沿海地方研究制定簡化項目用海變更手續(xù)的程序和要求。